การคลังสาธารณะคืออะไร สำคัญอย่างไร

การคลังสาธารณะ เป็นศาสตร์การคลังมุ่งเน้นศึกษาเนื้อหาสาระเกี่ยวกับหน้าที่ทางเศรษฐกิจของรัฐและมาตรการทางการคลังต่างๆ ทั้งด้านรายรับและรายจ่ายให้บรรลุผลตามเป้าหมายทางเศรษฐกิจ ส่วนความหมายทางศิลป์คือ การกำหนดนโยบายและการดำเนินการทางด้านการคลังและการเงิน การจัดหารายได้ เงินคงคลัง และการก่อหนี้ รวมถึง การใช้จ่ายของรัฐบาลซึ่งมีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศเพื่อบรรลุเป้าหมายที่รัฐต้องการ
การคลังสาธารณะ เป็นบทบาทและหน้าที่ของรัฐในการจัดการกำหนดหน้าที่ว่ารัฐควรทำอะไรบ้างและมีค่าใช้จ่ายในการทำกิจกรรมนั้น ๆ เท่าใด จะหารายได้เพื่อนำมาใช้ในการจัดกิจกรรมนั้นจากไหน เป็นจำนวนเท่าใด และอย่างไร นอกจากนี้ยังรวมไปถึงการออมด้วย และเนื่องจากรัฐมีองค์กรในการปกครองหลายระดับ ยังหมายความรวมไปถึงความสัมพันธ์ทางการคลังระหว่างองค์กรปกครองในแต่ละระดับด้วย ทั้งนี้การคลังสาธารณะที่ดีจะต้องดำเนินการไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
โดยมีความสำคัญ กล่าวคือ การคลังสาธารณะเป็นกระบวนการภาคเศรษฐกิจของรัฐในการกำหนดระดับค่าใช้จ่ายรวมของระบบเศรษฐกิจผ่านการใช้จ่ายในการซื้อสินค้าและบริการต่าง ๆ ซึ่งภาครัฐบาลมีอิทธิพลต่อการกำหนดค่าใช้จ่ายของภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ เช่น ภาคครัวเรือน ภาคธุรกิจ และภาคต่างประเทศ เป็นต้น โดยการคลังสาธารณะมีบทบาททั้งทางด้านการจัดสรรทรัพยากรของรัฐ บทบาทด้านการกระจาย เช่น การกระจายความเจริญไปสู่ชนบท บทบาทด้านการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ เป็นต้น
โดยสรุปแล้ว ความสำคัญของการคลังสาธารณะ เป็นการควบคุมให้เกิดความสมดุลทางด้านการเงินในระบบเศรษฐกิจมิให้มีมากหรือต่ำเกินไป ให้อยู่ในสภาพที่เหมาะสมกับสถานการณ์

2. หลักของการบริหารงานคลังเป็นอย่างไร สำคัญอย่างไร
หลักของการบริหารงานคลัง คือแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับเรื่องธรรมาภิบาล วินัยทางการคลัง ความโปร่งใส ความรับผิดชอบต่อสาธารณะ และประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากร แบ่งออกเป็น 3 ระดับ คือ ธรรมาภิบาล วินัยทางการคลัง และบรรทัดฐานทางการคลังว่าด้วยหน้าที่และรายจ่ายของรัฐ มีรายละเอียดดังนี้
1) ธรรมาภิบาลหรือธรรมรัฐ เป็นบรรทัดฐานระดับสูงสุด กล่าวคือเป็นแนวคิดที่ต้องการให้รัฐเป็นรัฐที่ดี หากกล่าวถึงบุคคลหมายถึงบุคคลที่มีคุณธรรม รัฐที่ดีนั้นต้องตอบสนองความต้องการของสังคมและประชาชน กล่าวคือทำในสิ่งที่ประชาชนต้องการและยินดีที่จะสนับสนุนงบประมาณของรัฐเพื่อทำกิจกรรมนั้น ๆ ให้กับประชาชน โดยมีลักษณะเป็น Participatory Democracy มากกว่า Authoritarian โดยอยู่ในอัตราที่เหมาะสมกับสภาพแวดล้อม ข้อเท็จจริง และเรื่องหรือกิจกรรมที่ทำ โดยที่สำคัญประชาชนต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในการดำเนินการ โดยรัฐจะต้องส่งเสริมให้ส่วนต่าง ๆ ของสังคม โดยหลักการนี้จะต้องได้รับความยินยอมจากประชาชนผู้เสียภาษี เพื่อให้การดำเนินกิจกรรมของรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
2) วินัยทางการคลัง คือการที่รัฐสามารถรักษาดุลยภาพระหว่างรายได้กับรายจ่ายหรือ ดุลการคลังเอาไว้ได้ ซึ่งจะทำให้รัฐมีเสถียรภาพทางการคลัง มีความน่าเชื่อถือทั้งทางกลไกและกระบวนการทางการคลัง โดยจะต้องประกอบไปด้วยในด้านรายได้ รายจ่าย และการเงินการบัญชี โดยการดำเนินการดังกล่าวจะต้องเป็นไปด้วยความรับผิดชอบ โปร่งใส และตรวจสอบได้ ซึ่งเป็นหลักการที่สำคัญและเป็นที่ยอมรับทั่วไป
3) บรรทัดฐานทางการคลังว่าด้วยหน้าที่และรายจ่ายของรัฐ เป็นบรรทัดฐานในระดับปฏิบัติการ ซึ่งหน่วยงานภาครัฐที่มีหน้าที่รับผิดชอบเฉพาะด้านหรือที่ได้รับมอบหมายจะนำไปประยุกต์ใช้เป็นแนวทางในการกำหนดนโยบายและระเบียบปฏิบัติต่าง ๆ เช่น เรื่องรายได้ รายจ่าย งบประมาณ การเงิน การบัญชี การรายงาน การตรวจสอบ นโยบายการคลัง และรวมถึงความสัมพันธ์ทางการคลังระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

3. วินัยทางการคลังหมายความว่าอย่างไร อธิบาย
ถ้าจะตอบสั้นๆ วินัยทางการคลัง น่าจะหมายถึง การรู้จักใช้จ่ายเงินให้เหมาะสมกับสถานการณ์ รู้จักบริหารจัดการเงินให้คุ้มค่า สร้างผลตอบแทนที่เป็นกอบเป็นกำ ไม่เป็นภาระกับประชาชนและประเทศในระยะยาว
แต่ตามความหมายอื่นๆ ที่นักวิชาการได้เสนอไว้ มีดังนี้
วินัยการคลัง เป็นระเบียบแบบแผนที่ใช้กำกับการจัดการทางการเงินของประเทศ หรืออีกนัยหนึ่ง คือ แนวคิดที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการและผลของการบริหารจัดการทางการคลัง (ศิวัสน์ เหลืองสมบูรณ์, 2552)
หรือ อีกความหมายถึง วินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) คือ การดูแลให้รายจ่ายสาธารณะและข้อผูกพันทางการเงินของรัฐบาลทั้งในปัจจุบันและในอนาคตอยู่ในระดับที่สมดุลกับขีดความสามารถในการจัดหารายได้ของรัฐบาล (จรัส สุวรรณมาลา, 2546)
แต่ปกติแล้วเราก็มักคิดว่า วินัยทางการคลัง คือการที่รัฐจะต้องรัดเข็มขัด ลดรายจ่ายไม่ให้งบประมาณขาดดุล ซึ่งก็คงจะไม่ผิดอะไรมากนักถ้าประเทศเราเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่เป็นความหมายที่ค่อนข้างจะแคบ เพราะที่จริงแล้ว ต้องเข้าใจถึงลักษณะของรายจ่ายประเภทต่าง ๆ ของภาครัฐ ซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ประเภท ดังนี้
1) เป็นรายจ่ายเพื่อประโยชน์ในปัจจุบัน เช่น การซื้อปากกาดินสอมาให้ข้าราชการใช้เซ็นเอกสาร การจ่ายเงินเดือนข้าราชการตอบแทนการที่ข้าราชการให้บริการประชาชนในแต่ละเดือน รายจ่ายกลุ่มนี้ส่วนใหญ่เป็นการจ่ายเพื่อให้กลไกของรัฐที่มีอยู่สามารถทำงานต่อไปได้
2) รายจ่ายกลุ่มที่สองเป็นรายจ่ายด้านการลงทุน เช่น การสร้างถนนหนทาง ท่าเรือ สนามบิน และโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ การลงทุนเหล่านี้ให้ผลตอบแทนกลับมา ในรูปของการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว เมื่อเศรษฐกิจขยายตัว รายได้ของประชาชนและธุรกิจมีมากขึ้น รัฐก็สามารถจัดเก็บภาษีได้ขึ้นตามไปด้วย หากผลตอบแทนที่ได้จากโครงการลงทุนมีมากกว่าต้นทุนที่ลงไป ก็ถือว่ารายจ่ายด้านการลงทุนนั้นๆ คุ้มค่า
3) รายจ่ายประเภทที่สาม คือ การถ่ายโอนเงินโดยมิได้รับผลตอบแทนกลับคืนมา ซึ่งส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายด้านสังคม เช่น การให้เงินช่วยเหลือผู้สูงอายุ การให้เงินช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย เป็นต้นหากมองในเชิงเศรษฐศาสตร์แล้ว
รายจ่ายประเภทสุดท้าย เป็นการโอนเงินจากผู้เสียภาษีไปให้กับคนอีกกลุ่มหนึ่ง ซึ่งนโยบายในเชิงเงินโอนเหล่านี้เป็นความพยายามของรัฐที่จะลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างคนกลุ่มต่าง ๆ หรือบรรเทาผลกระทบจากเหตุการณ์ที่ไม่คาดฝัน
ด้วยเหตุนี้เอง การจะประเมินว่านโยบายที่เข้ากลุ่มรายจ่ายประเภทที่สามนี้ได้ผลมากน้อยแค่ไหนจึงเป็นเรื่องที่ซับซ้อน เพราะจะคิดแต่ตัวเงินเพียงอย่างเดียวไม่ได้ ผลตอบแทนในเชิงสังคมและจิตวิทยาซึ่งไม่สามารถตีค่าออกมาเป็นเงินได้ก็ต้องนำมารวมไว้ด้วยเช่นกัน อย่างไรก็ตาม การจะจำแนกรายจ่ายของรัฐบาลว่าอยู่ในกลุ่มไหนนั้นจะต้องทำทั้งก่อนและหลังการจ่ายเงิน เพราะโครงการต่างๆ ส่วนใหญ่ก็จะจัดขึ้นมาเพื่อตอบสนองวัตถุประสงค์ด้านการลงทุนเป็นหลัก แต่พอเอาเข้าจริง คนใช้เงินกลับเอาไปใช้ซื้อข้าวของเครื่องใช้สำนักงานเพื่อประโยชน์ในปัจจุบันเสียหมด ยกตัวอย่างเช่น กองทุนหมูบ้าน ถ้าเอาไปใช้แก้ปัญหาการขาดเงินทุน ช่วยให้คนในหมู่บ้านมีเงินทุนหมุนเวียนลงทุน ยกระดับความเป็นอยู่ของตัวเองได้ในระยะยาว ก็ถือว่าโครงการนี้ประสบผลสำเร็จ หากเอาเงินไปใช้สุรุ่ยสุร่าย แบ่งกันในบรรดาเครือญาติของผู้ใหญ่บ้านเพื่อนำไปใช้จ่ายหรือซื้อของที่ไม่ก่อรายได้ เช่น ทีวี พัดลม ตู้เย็น โทรศัพท์มือถือ หรือยานพาหนะ ก็มีหวังแต่จะสูญเงินเปล่า
ในความเป็นจริงแล้ว แต่ละหมู่บ้านมีวิธีการบริหารจัดการเงินไม่เหมือนกัน บางหมู่บ้านก็บริหารดี บางหมู่บ้านก็ทรงตัว บางหมู่บ้านบริหารไม่เป็น ดังนั้น การจะเหมารวมว่านโยบายกองทุนหมู่บ้านหรือนโยบายประชานิยมอื่นๆ คุ้มค่าแค่ไหน ต้องดูกันให้ตลอดรอดฝั่ง เริ่มตั้งแต่วัตถุประสงค์ วิธีการบริหารจัดการ และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริง ซึ่งประเมินโดยใช้หลักวิชาการ ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง หากผลปรากฏออกมาว่าโดยรวมแล้วผลเสียมากว่าผลได้ นโยบายประชานิยมนั้นก็ถือว่าไม่คุ้มค่า และถ้ารัฐยังดื้อดึงคิดทำต่อไป จะเป็นการสูญเงินรัฐโดยใช่เหตุ
การใช้จ่ายเงินจำนวนมหาศาล โดยไม่ได้รับผลตอบแทนกลับคืนมาเท่าที่ควร แบบนี้ ถือเป็นการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ นี่แหละคือสิ่งที่เรียกว่า การขาดวินัยทางการคลัง ในทางตรงกันข้าม ถ้าโครงการประชานิยมนั้นก่อให้เกิดผลเป็นรูปธรรม เห็นผลเต็มเม็ดเต็มหน่วย ช่วยให้ชีวิตความเป็นอยู่ของคนดีขึ้น คุ้มกับเงินที่ลงทุนไป เป็นโครงการซึ่งน่าจะทำต่อ แต่รัฐกลับตัดสินใจเลิกเสียดื้อๆ แบบนี้ก็เข้าข่ายถือว่าขาดวินัยทางการคลังเช่นกัน
การขาดวินัยทางการคลังส่งผลต่อระดับหนี้สาธารณะ ทำให้ความน่าเชื่อถือในการชำระหนี้ของรัฐบาล และการลงทุนในประเทศลดลง
กล่าวอีกนัยหนึ่ง วินัยทางการคลัง คือการที่รัฐสามารถรักษาดุลยภาพระหว่างรายได้กับรายจ่ายหรือ ดุลการคลังเอาไว้ได้ ซึ่งจะทำให้รัฐมีเสถียรภาพทางการคลัง มีความน่าเชื่อถือทั้งทางกลไกและกระบวนการทางการคลัง โดยจะต้องประกอบไปด้วยในด้านรายได้ รายจ่าย และการเงินการบัญชี โดยการดำเนินการดังกล่าวจะต้องเป็นไปด้วยความรับผิดชอบ โปร่งใส และตรวจสอบได้ ซึ่งเป็นหลักการที่สำคัญและเป็นที่ยอมรับทั่วไป ประกอบด้วยหลักสำคัญ 3 ด้าน ดังนี้
1) ด้านรายได้
- มีระบบการประมาณการร้ายได้และการจัดเก็บที่น่าเชื่อถือ
- ตัวเลขที่ประมาณการและตัวเลขจริงต้องใกล้เคียงกัน
- มีวิธีการและกระบวนการในการจัดเก็บรายได้ที่มีประสิทธิภาพ
2) ด้านรายจ่าย
- ควบคุมการใช้จ่ายในกรอบของงบประมาณที่กำหนด
- มีการประมาณการรายจ่ายครอบคลุมทุกประเภท
- ต้องน่าเชื่อถือ
- การบริหาร การเบิกจ่าย การก่อหนี้ผูกพัน ต้องสอดคล้องกัน
3) ด้านการเงินการบัญชี
- ดูแลการรับ การจ่ายเงิน การก่อหนี้ผูกพัน
- ต้องมีการปฏิบัติตามระเบียบ กฎเกณฑ์ หรือกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
- ป้องกันและควบคุมไม่ให้เกิดการคอรัปชั่น
- ต้องดำเนินการด้วยความรับผิดชอบ โปร่งใส และตรวจสอบได้

4. ระบบการตรวจสอบองค์กรอิสระสำคัญอย่างไร
องค์กรอิสระ เป็นกลไกตามรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพื่อรักษาประโยชน์ของแผ่นดิน คุ้มครองสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคล หรือประชาชนและเพื่อให้การปฏิรูปทางการเมืองเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ โดยมีหน่วยธุรการที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล งบประมาณและการดำเนินการอื่น
องค์กรอิสระ หมายถึง องค์กรของรัฐที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการเกี่ยวกับภารกิจของรัฐตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดยเป็นองค์กรของรัฐที่มีสถานะพิเศษ ซึ่งได้รับหลักประกันให้สามารถปฏิบัติภารกิจหน้าที่ได้โดยอิสระ ปลอดพ้นจากการแทรกแซงขององค์กรของรัฐอื่นหรือสถาบันการเมืองอื่น รวมทั้งอยู่เหนือกระแสและการกดดันใดๆ ที่เกิดขึ้นภายในสังคมในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง
ในระบบบริหารการคลังสาธารณะที่มีความโปร่งใสและมีความยั่งยืน นั้น จำเป็นต้องมีองค์กรอิสระทำหน้าที่ในการตรวจสอบและรับรองความถูกต้องและน่าเชื่อถือได้ของระบบข้อมูลและรายงานทางการเงินขององค์กรภาครัฐ และเพื่อป้องกันปัญญาด้านการเงินการคลังขององค์การรัฐที่อาจเกิดขึ้น ได้แก่ ปัญหาการรั่วไหลของการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน ปัญหาการทำงบประมาณแบบขาดดุล (มาอย่างต่อเนื่องหลายปีในอดีต) ปัญหาการใช้จ่ายงบกลางแบบหมกเม็ดและสุรุ่ยสุร่าย หรือเมื่อเร็วๆ นี้ได้แก่ ปัญหาการขาดสภาพคล่องอันเนื่องมาจากการมีเงินคงคลังที่ร่อยหรอ เป็นต้น โดยองค์กรตรวจสอบอิสระดังกล่าว จะต้องมีคุณสมบัติ ดังนี้
1) จะต้องได้รับการแต่งตั้งจากสถาบันนิติบัญญัติ เพื่อให้ทำหน้าที่ตรวจสอบและรับรองความถูกต้องและความน่าเชื่อถือได้ของระบบข้อมูลทางการเงินขององค์กรภาครัฐ และจัดทำรายงานผลการตรวจสอบต่อสถาบันนิติบัญญัติตามกำหนดเวลา ซึ่งต้องมีความเป็นอิสระ ทั้งในแง่ของการบังคับบัญชาสั่งการ การายงาน งบประมาณ และอัตรากำลัง
2) การตรวจสอบดังกล่าว จะต้องครอบคลุมประเด็นนโยบายการคลัง งบประมาณ สมมุติฐานการประมาณการ วัตถุประสงค์ และเป้าหมายในระดับมหภาค ด้านรายได้ รายรับ และรายจ่ายในระดับมหภาค และระดับแผนงาน งาน กิจกรรม และหน่วยงาน